Covid-19 Fragilität und Konflikt
  • Jana Kuhnt
  • Kirsten Schüttler

Arbeitsmarktintegration von Vertriebenen unter den Vorzeichen der Pandemie

Der Zugang zum Arbeitsmarkt ist ein entscheidender Faktor dafür, inwieweit es Vertriebenen gelingt, ihren Lebensunterhalt zu bestreiten und sich in die aufnehmenden Gemeinden zu integrieren. Dadurch, dass viele Vertriebene für einen langen Zeitraum nicht in ihre Heimat zurückkehren können und durch die geringen Möglichkeiten zur Umsiedlung in Drittstaaten (resettlement), haben die Bemühungen um eine Integration der Vertriebenen im Erstaufnahmeland an Bedeutung gewonnen. Die Mehrzahl der Vertriebenen findet in Nachbarländern mit niedrigem und mittlerem Einkommen Zuflucht, in denen die ohnehin knappen Ressourcen durch die Covid-19-Pandemie zusätzlich unter Druck geraten sind.

Vertriebene stehen jedoch bei der Integration in den Arbeitsmarkt der Aufnahmeländer vor besonderen Herausforderungen. So sind Geflüchtete in vielen Ländern nicht uneingeschränkt dazu berechtigt, zu arbeiten, sich frei zu bewegen oder Finanzdienstleistungen zu nutzen (Zetter und Ruaudel, 2016). Außerdem fehlen ihnen oftmals die auf dem Arbeitsmarkt des Aufnahmelandes benötigten Profile, Kompetenzen und Kontakte sowie Fach- und Sprachkenntnisse (Schuettler und Caron, 2020).

Diese Herausforderungen werden durch die Covid-19-Pandemie zusätzlich verschärft. Die meisten Vertriebenen arbeiten in der informellen Wirtschaft und haben deshalb weder Beschäftigungssicherheit noch eine Krankenversicherung oder Zugang zu anderen sozialen Sicherungssystemen. Sie sind häufiger als die einheimische Bevölkerung des Aufnahmelandes in Sektoren beschäftigt, die stark von der Pandemie betroffen sind. Dazu zählen beispielsweise das verarbeitende Gewerbe sowie das Hotel- und Gaststättengewerbe (Dempster et al., 2020). Erste Erhebungen zeigen zum Beispiel, dass Menschen, die aus Syrien nach Jordanien oder in den Libanon geflohen sind, ihren Arbeitsplatz aufgrund von Covid-19 eher verlieren als Einheimische (Kebede et al., 2020a; Kebede et al., 2020b). Vor diesem Hintergrund wird die Pandemie wahrscheinlich zu erhöhter Armut der Vertriebenen führen. Darüber hinaus wird die Pandemie vermutlich die Bemühungen um politische Reformen untergraben, die darauf abzielen, den Zugang zum Arbeitsmarkt für Vertriebene zu erleichtern. Doch gerade wegen der negativen Auswirkungen der aktuellen Situation auf das Leben von Vertriebenen sind Maßnahmen, die ihnen mehr wirtschaftliche Teilhabe und eine bessere Integration ermöglichen, wichtiger und relevanter denn je.

Phase 1: Sofortmaßnahmen zum Schutz von Vetriebenen vor den negativen Auswirkungen von COVID-19

Durch Geld- und Sachmitteltransfers zu Gunsten von Vertriebenen kann verhindert werden, dass die betreffenden Haushalte weiter in die Armut abrutschen, da sie so nicht dazu gezwungen sind, ihr Eigentum zu verkaufen und ihre Ersparnisse aufzubrauchen. Außerdem wird auf diese Weise der Druck verringert, sich auf prekäre und gefährliche Arbeitsbedingungen einzulassen. Transferleistungen sorgen auch für eine psychische Entlastung. Darüber hinaus haben die Begünstigten die Möglichkeit die Geld- und Sachmitteltransfers in Bildung und Gesundheit zu investieren. Insgesamt haben Transferleistungen nachweislich positive indirekte Auswirkungen auf Beschäftigung (Lehmann und Masterson, 2014; Giordano et al., 2017; Chaaban et al., 2020).

Arbeitsintensive öffentliche Arbeiten und „Cash-for-Work“-Programme können ausgeweitet und angepasst werden, um neue Beschäftigungsmöglichkeiten zu schaffen und somit den negativen Auswirkungen der Pandemie entgegenzuwirken. Öffentliche Beschäftigungsmaßnahmen haben sich im Kontext von Vertreibung zu einem beliebten Instrument der Beschäftigungsförderung entwickelt. Dabei können bereits laufende Beschäftigungsmaßnahmen durch die Einhaltung der einschlägigen Abstandsregeln pandemiegerecht angepasst und neue Maßnahmen im virtuellen Raum geschaffen werden (bspw. durch die Digitalisierung physischer Gegenstände). Gleichzeitig können die geförderten Beschäftigungsmaßnahmen zur öffentlichen Gesundheit beitragen, beispielsweise wenn dabei Gesichtsmasken hergestellt werden (Carranza et al., 2020). Es gibt solide Belege dafür, dass öffentliche Beschäftigungsmaßnahmen kurzfristig wichtige Vorteile bringen können, die mit Geld- oder Sachmitteltransfers vergleichbar sind. Mittel- bis längerfristige Effekte auf die Beschäftigungsfähigkeit und das Einkommen erscheinen sich aus derartigen Maßnahmen jedoch eher nicht zu ergeben (Lombardini und Mager, 2019; Gehrke und Hartwig, 2018). Bei der Entscheidung über die Maßnahmen müssen Kosten und Nutzen gegeneinander abgewogen werden; in der Regel sind die Kosten bei öffentlichen Beschäftigungsmaßnahmen höher als bei reinen Bargeldtransfers oder Bildungsmaßnahmen. Der zusätzliche soziale Nutzen (bspw. durch das Knüpfen von Kontakten und die Stärkung des Selbstwertgefühls) sowie die höhere gesellschaftliche Akzeptanz von öffentlichen Beschäftigungsmaßnahmen im Vergleich zu reinen Geldtransfers sollten berücksichtigt werden.

Phase 2: Erhöhung der Beschäftigungsfähigkeit durch Maßnahmen zur Qualifizierung und Förderung der mentalen Gesundheit

Qualifizierungsmaßnahmen müssen an die konkreten Bedingungen der Vertriebenen angepasst werden, wobei nicht zuletzt Covid-19 zu berücksichtigen ist. Während „reine Qualifizierungsmaßnahmen“ nicht allzu erfolgreich sind, haben sich Maßnahmen, die gleichzeitig auf den Abbau anderer Arbeitsmarktbarrieren gerichtet sind, als aussichtsreich erwiesen. Dazu zählen beispielsweise Programme zur Förderung der wirtschaftlichen Eingliederung (Ayoubi und Saavedra, 2018; McKenzie, 2017). Insbesondere sollte über die Durchführung von IT- und Sprachkursen nachgedacht werden, welche aufgrund der mit Covid-19 verbundenen Einschränkungen virtuell angeboten werden könnten (Hatayama, 2018; Capps et al., 2008).

Interventionen zur Stärkung der mentalen Gesundheit sind äußerst vielversprechend und können, sofern die Infrastruktur dies zulässt, auch virtuell umgesetzt werden (Knaevelsrud et al., 2015). Außerdem kann auch der Einsatz von psychologischen Berater*innen mit begrenzten Qualifikationen wirkungsvoll sein, wenn professionelle Beratung und psychotherapeutische Fachkräfte fehlen (Neuner et al., 2008; Bolton et al., 2014). 

Phase 3: Beschäftigungsförderung unter Veränderten Rahmenbedingungen

Größere einmalige Zuschüsse oder Kredite, die speziell die Aufnahme einer neuen wirtschaftlichen Tätigkeit oder den Ausbau einer bereits ausgeübten Tätigkeit fördern, erscheinen auch im Kontext von Vertreibung vielversprechend (Blattman und Ralston, 2015; von der Goltz und Mavridis, 2020). Derartige Zuschüsse oder Kredite können gewährt werden, um die Aufnahme einer neuen bzw. die Anpassung einer bereits bestehenden wirtschaftlichen Tätigkeit an die Gegebenheiten der Pandemie zu unterstützen. Beispiele für solche Tätigkeiten sind die Produktion von Gesichtsmasken und Desinfektionsmitteln, virtuelle Produkte sowie Tätigkeiten im Einzelhandel und Lieferdienste. Allerdings liegen bislang nur wenige Erkenntnisse darüber vor, inwieweit diese Finanzierungsinstrumente im Fluchtkontext tatsächlich wirkungsvoll sind. Interventionen, die darauf abzielen, Beziehungen innerhalb von Wertschöpfungsketten zu entwickeln bzw. zu stärken und den Marktzugang zu fördern, haben sich in Verbindung mit größeren Transferleistungen und Schulungen bewährt und könnten dazu beitragen, die Covid-19-bedingten Beeinträchtigungen zu mindern (Nutz, 2017). Allerdings bedarf es mehr rigoroser Evaluierung in diesem Bereich.

Darüber hinaus sind die Zahlung von Zuschüssen für die Arbeitssuche, das Knüpfen sozialer Kontakte sowie individuelles Coaching weitere lohnende Ansätze. Maßnahmen wie Transport- und Wohnzuschüsse, die es Vertriebenen ermöglichen, dorthin umzuziehen oder dahin zu pendeln, wo sie Arbeitsmöglichkeiten haben, erscheinen vielversprechend und sollten genauer untersucht werden (McKenzie, 2017; Caria et al., 2020). Darüber hinaus sind Vertriebene auf Unterstützung beim Aufbau von sozialen Netzwerken angewiesen. Während der Dauer der mit Covid-19 verbundenen Einschränkungen müssen innovative virtuelle Formate erprobt werden, um den Aufbau und die Pflege von Kontakten zwischen den Vertriebenen und der aufnehmenden Bevölkerung zu unterstützen.

Was zu tun ist: Die vorhandene Evidenzbasis für an COVID-19 angepasste Maßnahmen nutzen und die Forschung in Bezug auf vielversprechende Interventionen ausweiten

Bei der Planung von neuen Maßnahmen um die Auswirkungen von Covid-19 zu mindern müssen die vorhandenen Erkenntnisse berücksichtigt werden. Ferner ist es angesichts der aktuellen Pandemie besonders wichtig festzustellen, ob und wie die laufenden Maßnahmen anzupassen sind.

In allen drei Phasen ist der konkrete Vertreibungskontext zu berücksichtigen. Dieser umfasst insbesondere die sozioökonomischen Merkmale der Vertriebenen, ihre Wohn- und Aufenthaltsorte sowie die jeweilige Rechtslage. Digitale Maßnahmen, werden nur dann erfolgreich sein, wenn der Zugang zu den benötigten Endgeräten und zum Internet gewährleistet ist. Integrierte Konzepte, die mehrere Faktoren in den Blick nehmen, beispielsweise fehlende Sprachkompetenzen oder mentale Gesundheit, können einen entscheidenden Beitrag leisten. Im Hinblick auf wachsende nationalistische und fremdenfeindliche Tendenzen sollten die Projekte den gesellschaftlichen Zusammenhalt fördern.

Insgesamt bedarf es einer breiteren und solideren Basis aus quasi-experimentellen oder experimentellen Erkenntnissen über Beschäftigungsmaßnahmen für Vertriebene sowie über deren Anpassung an die durch die Pandemie gesetzten Rahmenbedingungen. Insbesondere werden dringend wissenschaftliche Erkenntnisse über größere Transferleistungen, innovative Formen des Matchings und Wertschöpfungsketten benötigt, um die Beschäftigung von Vertriebenen als Angestellte oder Selbstständige zu fördern. Digitale Formate, die insbesondere im Zusammenhang mit Covid-19 relevant sind, sollten im Rahmen von Interventionen flächendeckend getestet und evaluiert werden.

Literatur

Ayoubi, Z. and R. Saavedra (2018), “Refugee livelihoods: new actors, new models”, Forced Migration Review, Vol. 58, https://www.fmreview.org/economies/ayoubi-saavedra.

Carranza, E. et al. (2020), “Managing the Employment Impacts of the COVID-19 Crisis: Policy Options for Relief and Restructuring”, World Bank, Washington DC, https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/34263.

Chaaban, J. et al. (2020), “Multi-Purpose Cash Assistance in Lebanon: Impact Evaluation on the Well-Being of Syrian Refugees”, American University of Beirut Press, Beirut, https://reliefweb.int/sites/reliefweb.int/files/resources/77377 .pdf.

Dempster, H. et al. (2020), “Locked Down and Left Behind: The Impact of COVID-19 on Refugees’ Economic Inclusion”, Policy Paper 179, Center for Global Development and Refugees International, Washington DC, https://www.cgdev.org/publication/locked-down-and-left-behind-impact-covid-19-refugees-economic-inclusion.

Gehrke, E. and R. Hartwig (2018), “Productive Effects of Public Works Programs: What Do We Know? What Should We Know?” World Development, Vol. 107, Elsevier, Amsterdam, pp. 111–124.

Giordano, N. et al. (2017), “Evaluation Synthesis of UNHCR’s Cash Based Interventions in Jordan”, Action Against Hunger UK’s Monitoring, Evaluation and Learning Services, Paris, https://www.unhcr.org/5a5e16607.pdf.

Kebede, T.A., S.E. Stave and M. Kataa (2020a), “Facing Double Crises: Rapid assessment of the impact of COVID -19 on vulnerable workers in Jordan”, International Labour Organization, Geneva, https://www.fafo.no/en/publications/other-publications/item/facing-double-crises.

Kebede, T.A., S.E. Stave and M. Kataa (2020b), “Facing Multiple Crises: Rapid assessment of the impact of COVID 19 on vulnerable workers and small scale enterprises in Lebanon”, International Labour Organization, Geneva, https://www.ilo.org/beirut/publications/WCMS_747070/lang--en/index.htm.

Knaevelsrud, C. et al. (2015), “Web-Based Psychotherapy for Posttraumatic Stress Disorder in War-Traumatized Arab Patients: Randomized Controlled Trial”, Journal of Medical Internet Research, Vol. 17/3, https://doi.org/10.2196/jmir.3582.

Lehmann, M.C. and D. Masterson (2014), “Emergency Economies: The Impact of Cash Assistance in Lebanon”, International Rescue Committee, New York, https://www.rescue.org/report/emergency-economies-impact-cash-assistance-lebanon.

Lombardini, S. and F. Mager. (2019), “Livelihoods in the Za’atari Camp: Impact Evaluation of Oxfam’s Cash for Work Activities in the Za’atari Camp (Jordan)”, Effectiveness Review Series 2017/18, Oxfam, Oxford, UK, https://reliefweb.int/sites/reliefweb.int/files/resources/er-livelihoods-za%27atari-camp-cash-for-work-221019-en.pdf.

McKenzie, D. (2017), “How Effective Are Active Labor Market Policies in Developing Countries? A Critical Review of Recent Evidence”, The World Bank Research Observer, Vol. 32/2, Oxford University Press, Oxford, pp. 127–154, https://doi.org/10.1093/wbro/lkx001.

Nutz, N. (2017) “A Guide to Market-Based Livelihood Interventions for Refugees”, International Labour Organization, Geneva, http://www.ilo.org/empent/Projects/refugee-livelihoods/WCMS_634395/lang--en/index.htm.

Schuettler, K. and Caron, L. (2020), “Jobs interventions for refugees and internally displaced persons”, Jobs Working Paper, No. 47, World Bank Group Jobs, Washington DC, https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/33953.

Autor*innen

Jana Kuhnt

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Kirsten Schüttler

World Bank

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