Deutsche Unterstützungsmaßnahmen von Dezentralisierung in Afrika
Unter Dezentralisierung verstehen wir die Übertragung politischer Entscheidungsbefugnisse und Verwaltungszuständigkeiten vom Staat auf die Kommunen/Regionen. Das BMZ unterstützt seit vielen Jahren diesbezügliche Bemühungen von Partnerregierungen in Afrika und sucht durch sein Engagement, die wirtschaftliche Entwicklung und Demokratisierung der Partnerländer zu verbessern. Für Bürger*innen in den unterstützten Ländern verspricht Dezentralisierung konkret mehr politische Teilhabe sowie eine bessere Ausrichtung der Dienstleistungen an ihre Bedarfe.
Die Evaluierung untersucht das langfristige Engagement Deutschlands für Dezentralisierung in Afrika. Dabei werden sowohl die Relevanz und Kohärenz der Unterstützungsmaßnahmen als auch ihre Wirkungen über einen längeren Zeitraum hinweg betrachtet. Zudem betrachtet die Evaluierung, inwiefern sich das BMZ im Rahmen des Themas ‘Dezentralisierung’ als lernende Institution erwiesen hat und Veränderungsimpulsen aus Praxis und Wissenschaft über die Jahre konzeptionell Rechnung trug.
Die Evaluierung von Dezentralisierungsvorhaben in Afrika ist angesichts des großen, breiten und langjährigen BMZ-Portfolios im Themenbereich von hoher Relevanz. Das Thema ist als Handlungsfeld von Governance im Rahmen des BMZ 2030-Kernthemas „Frieden und gesellschaftlicher Zusammenhalt“ auch weiterhin von Bedeutung. Angesichts der hohen Evidenzlücke und dem zu erwartenden Lernpotenzial ist die Evaluierung in hohem Maße kompatibel mit den anderen Selektionskriterien und dem fortlaufenden Themenschwerpunkt „Instrumente und Strukturen der deutschen EZ“.
Ergebnisse und Empfehlungen
- Strategische Neuausrichtung
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Die Evaluierung zeigt, dass das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) im Bereich der Dezentralisierung bisher nur eingeschränkt Wirkungsbefunde und Implementierungserfahrungen für eine strategische Weiterentwicklung berücksichtigt. Zwar zeigt die Evaluierung, dass die deutsche Entwicklungszusammenarbeit (EZ) immer wieder effektiv zur punktuellen Verbesserung der Ressourcenausstattung kommunaler Gebietskörperschaften, der Erhöhung der politischen Teilhabe auf lokaler Ebene, der Einführung partizipativer Planungsprozesse, der Rechenschaftslegung und der verbesserten Dienstleistungserbringung auf subnationaler Ebene beigetragen hat. Diese Wirkungen sind jedoch häufig nicht dauerhaft gewesen und Beiträge zu übergeordneten entwicklungspolitischen Wirkungen (Impact) sind nur selten nachweisbar. Eine konzeptionelle Antwort darauf liegt nicht vor.
Folgerichtig werden im Bereich Dezentralisierung reformunwillige autoritäre Regierungen in vergleichbarer Form durch das BMZ unterstützt wie reformbereite demokratischere Regierungen. Damit setzt das Entwicklungsministerium nach Einschätzung des DEval jedoch nur wenig Anreize für tatsächliche Reformen.
Das DEval empfiehlt dem BMZ daher, den Themenbereich Dezentralisierung auf Grundlage der Evaluierung konzeptionell und strategisch aufzuarbeiten und das existierende Portfolio entsprechend daran zu orientieren. Eine Möglichkeit dafür wäre eine neue Themenbereichsstrategie, die die vorliegenden Wirkungsbefunde und gemachten Implementierungserfahrungen berücksichtigt. Auf dieser Grundlage könnte das Ministerium wichtige Fragen beantworten: Sind im Bereich der Dezentralisierung die eigenen Wirkungsansprüche erreichbar? Wo bzw. wann kann das Ministerium seine Ansprüche aufrechterhalten? Und wann sollte es welche Partner und Partnerländer wie unterstützen?
Deshalb empfiehlt das DEval dem BMZ inhaltlich, auf Grundlage von Governance-Einschätzungen und bisherigen Kooperationserfahrungen, zwischen unterschiedlichen Ländertypen zu unterschieden. Je nach Reformbereitschaft der Partnerländer sollte die deutsche Entwicklungszusammenarbeit (EZ) also verschiedene Strategien, Vorhaben und Maßnahmen verfolgen. Durch eine solche Differenzierung könnte das BMZ im Themenbereich der Dezentralisierung die Anreizstrukturen für Reformen verbessern. Darüber hinaus ermöglicht eine solche Differenzierung eine Priorisierung von Partnerländern bei gleichzeitiger Flexibilität in der konkreten Implementierung, die einer zunehmenden Beliebigkeit des Portfolios entgegenwirkt.
- Neue Lernformate
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Zudem weist die Evaluierung nach, dass sich das BMZ und die staatlichen Durchführungsorganisationen im Themenbereich fast ausschließlich auf Ebene einzelner Vorhaben austauschen und damit nicht länderübergreifend lernen. Eine Weiterentwicklung auf Grundlage vergleichender Analysen von verschiedenen Länderkontexten findet dagegen kaum statt.
Deshalb empfiehlt das DEval dem BMZ und den Durchführungsorganisationen, neue Lernformate zu schaffen. Diese sollten geeignet sein, den Themenbereich Dezentralisierung vorhabenübergreifend und mit Blick auf entwicklungspolitische Fragestellungen aufzuarbeiten und weiterzuentwickeln.
- Herausfordernde Rahmenbedingungen
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Die Evaluierung zeigt schließlich, dass sich der Rahmen für Dezentralisierungsunterstützung in den letzten Jahren verschlechtert hat. Viele allgemeine Budgethilfen sind ausgelaufen und mehrere bilaterale Geber haben sich aus dem Themenbereich zurückgezogen. Dadurch hat auch das von mehreren Gebern gleichzeitig getragene Engagement im Bereich der Dezentralisierung nachgelassen.
Das DEval empfiehlt dem BMZ deswegen, sich um mehr gebergemeinschaftliches Engagement mit den verbliebenen Akteuren im Themenbereich zu bemühen. Extern gesetzte Anreize für tiefgreifende institutionelle Reformen in Partnerländern haben nur Aussicht auf Erfolg, wenn sie von mehreren Gebern getragen werden. Deshalb sollte das Entwicklungsministerium aktiv prüfen, inwieweit es seinen politischen Hebel im Verbund mit anderen vergrößern kann. Das BMZ könnte die Unterstützung etwa im Rahmen der Entwicklungszusammenarbeit der Europäischen Union und mit dem Fokus auf Rechtstaatlichkeit und guter Regierungsführung vorantreiben.
Hintergrund
Dezentralisierungsvorhaben stellen seit mehr als 40 Jahren einen substanziellen Teil deutscher bilateraler EZ dar, dennoch hat sich das Verständnis von Dezentralisierung über die Zeit und unter verschiedenen Einflüssen immer wieder stark verändert. Dezentralisierung wird aktuell im Rahmen des BMZ 2030-Kernthemas „Frieden und gesellschaftlicher Zusammenhalt“ aufgegriffen, jedoch in der BMZ-Afrikastrategie (2023) nicht weiter ausgeführt. Eine eigene Dezentralisierungsstrategie des BMZ existiert derzeit nicht. Zusätzlich fehlen aktuelle ganzheitliche und langfristige Bestandsaufnahmen des deutschen Engagements in dem Bereich.
Die Evaluierung zu Dezentralisierung in Afrika schließt einerseits die Wissenslücke zu den Wirkungen von Dezentralisierungsmaßnahmen in Afrika über die Zeit und nimmt andererseits eine Analyse des institutionellen Lernens des BMZ im Themenfeld vor.
Ziele
Durch eine Bilanzierung des bisherigen Engagements für Dezentralisierung in Afrika bewertet diese Evaluierung die Relevanz des deutschen Ansatzes und deren Wirksamkeit. Außerdem leistet die Evaluierung einen Beitrag zu institutionellen Lernprozessen des BMZ, indem sie dezidiert die Lernprozesse des Ministeriums im Rahmen von Dezentralisierung analysiert. Die Evaluierung beantwortet die zentrale Frage nach unterschiedlichen Verständnissen des oberflächlich gleichen Begriffs ‚Dezentralisierung‘ über die Zeit und von verschiedenen Akteuren (etwa BMZ und Partnerregierungen).
Design und Methoden
Die Evaluierung geht theoriebasiert vor und schenkt neben einer (oder mehrerer) Theorien des Wandels für die deutschen Dezentralisierungsmaßnahmen auch (entwicklungs-)politischen Einflussfaktoren über die Zeit Beachtung – so etwa welchen Einfluss die demokratischen Transformationsprozesse auf das Dezentralisierungsverständnis des BMZ nahmen oder inwiefern die Wirksamkeitsdebatten der EZ (Paris/Accra/Busan) Dezentralisierungskonzepte im BMZ veränderten.
Neben übergeordneten Erhebungsmethoden (wie Literatur- und Dokumentenanalysen oder Expert*inneninterviews), dienen ausgehend von Wirkungsannahmen der ToC und einer quantitativen Portfolioanalyse Länderfallbeispiele dazu, die Wirkungsweise der deutschen Unterstützung im Bereich Dezentralisierung genauer zu analysieren und zu bewerten.
Team
- Helge Roxin Senior-Evaluator - Teamleitung
- Haik Gregorian Ehemals Evaluator DEval
- Dr. Christoph Dworschak Ehemals Evaluator DEval
- Gabriel Odin Ehemals Evaluator DEval
Kontakt
Helge Roxin
Telefon: +49 (0)228 336907-937
E-Mail: helge.roxin@DEval.org
Dr. Stefan Leiderer
Telefon: +49 (0)228 336907-940
E-Mail: stefan.leiderer@DEval.org
