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Instrumente und Strukturen der EZAbgeschlossen

Partnerperspektiven auf die deutsche EZ

Gegenstand der aktuellen, erneut in Kooperation mit AidData durchgeführten, evaluativen Studie ist die Wahrnehmung Deutschlands und anderer Geber durch Akteure in den Partnerländern der Entwicklungszusammenarbeit sowie die Erklärungsfaktoren für wahrgenommene komparative Stärken und Schwächen einzelner Geber – insbesondere Deutschlands – im internationalen Vergleich. Die Evaluierung wurde 2020 abgeschlossen.

Die deutsche Entwicklungszusammenarbeit unterstützt Reformprozesse in den Partnerländern. Allerdings war lange nicht bekannt, wie sich der Einfluss und die Nützlichkeit dieser Maßnahmen aus Sicht der Partner darstellen. Gemeinsam mit der US-amerikanischen Forschungseinrichtung AidData hat sich das DEval vorgenommen, diese Wissenslücke zu schließen.

Strukturelle Entwicklungsbarrieren in Entwicklungs- und Schwellenländern lassen sich in der Regel nur beseitigen, wenn politische und institutionelle Reformen erfolgreich konzipiert und umgesetzt werden. Diese Reformen in den Partnerländern zu unterstützen, ist ein wichtiges Ziel der staatlichen Entwicklungspolitik. Dabei wird Unterstützung in allen drei Phasen des Prozesses geleistet: bei der Themensetzung zu Reformen, in der Politikberatung während der Konzeptionsphase und bei der Umsetzung beschlossener Reformvorhaben.

Doch wie nehmen Politik, Verwaltung und Zivilgesellschaft in den Partnerländern die entsprechenden Beiträge einzelner Geber wahr? Welche konkreten Erfahrungen machen sie mit den unterschiedlichen Akteuren, welche Stärken und Schwächen schreiben sie diesen zu? Antworten auf diese Fragen zu haben ist wichtig, um die Entwicklungszusammenarbeit (EZ) möglichst wirksam zu gestalten. Dies gilt insbesondere für Deutschland: Einerseits zählt es durch die Höhe der eingesetzten Mittel zu den wichtigsten bilateralen Gebern der internationalen Zusammenarbeit; andererseits wird es dafür kritisiert, dass die Effizienz und auch die Partnerorientierung bei der Unterstützung von Reformprozessen leiden, weil zu viele unterschiedliche Akteure in der EZ aktiv sind.

In einem Kooperationsprojekt zwischen AidData – einer Forschungseinrichtung der US-amerikanischen Universität William & Mary – und dem DEval wurden die genannten Fragen untersucht. Für die evaluative Studie wurden Daten aus einer weltweit angelegten Umfrage von AidData – dem 2014 Reform Efforts Survey – genutzt. Darin wurden Akteure aus Staat und Zivilgesellschaft in Ländern mit niedrigem und mittlerem Einkommen zu ihren Erfahrungen mit Organisationen der internationalen Kooperation und Entwicklungszusammenarbeit befragt. Im Zentrum standen dabei die deutschen Botschaften, die Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) bzw. ihre Vorgängerorganisation GTZ und die KfW Entwicklungsbank. In einer zweiten Phase wurden die Analysen auf Grundlage einer weiteren Umfrage und Länderfallstudien noch einmal vertieft und Ursachen für die geäußerten Wahrnehmungen erforscht.

Zentrale Ergebnisse aus Phase 1

Die Teilnehmer*innen der Befragung in den Partnerländern schätzen die GIZ im Vergleich zu den beiden anderen Akteuren – KfW und deutsche Botschaften – als nützlicher ein.

Dies gilt sowohl für die Politikberatung als auch für die Themensetzung und die Unterstützung bei der Umsetzung von Reformmaßnahmen. Eine eindeutige Rollenverteilung oder Arbeitsteilung der deutschen Akteure in der Wahrnehmung der Partner ließ sich aus den Antworten auf den Survey für diese drei Bereiche nicht ablesen.

Im internationalen Vergleich wird die Politikberatung durch die GIZ als nützlicher wahrgenommen als der Durchschnitt der anderen Geber.

Besondere Stärken in bestimmten Sektoren werden der deutschen Entwicklungszusammenarbeit nicht zugeschrieben; einzige Ausnahme bildet der Umweltsektor. Insgesamt bewerteten Befragte aus Osteuropa, Zentralasien, dem Nahen Osten und Nordafrika Deutschlands Einfluss und Leistung in der Politikberatung als überdurchschnittlich, während Befragte aus Lateinamerika und der Karibik hier eher eine unterdurchschnittliche Bewertung aussprachen.

Große Geber wie Deutschland mit einer Vielzahl an Partnerländern werden als weniger einflussreich und nützlich wahrgenommen als einige kleine Geber, die sich in der Zusammenarbeit auf bestimmte Sektoren beziehungsweise Themen konzentrieren.

Auch große multilaterale Organisationen wie die Weltbank oder die EU werden als vergleichsweise stark wahrgenommen. Während die multilateralen Organisationen mit einem großen Mittelvolumen eine überdurchschnittliche Bewertung erzielen, werden bilaterale Geber mit einem hohen Mittelvolumen wie Deutschland nicht automatisch als einflussreicher als kleine Geber mit einem kleineren Mittelvolumen wahrgenommen.

 

Die Evaluierung wurde 2016 abgeschlossen. Die Ergebnisse und Empfehlungen werden hier zusammengefasst dargestellt, die kompletten Ergebnisse und Empfehlungen sind im Bericht zu finden.

Zentrale Ergebnisse aus Phase 2

Bilaterale und multilaterale Geber:

Die bilateralen und multilateralen Geber werden von den befragten Akteuren in den Partnerländern im Durchschnitt als „ziemlich einflussreich“ und „ziemlich nützlich“ bewertet.

Allerdings bestehen erhebliche Unterschiede zwischen den Gebern. So gelten beispielsweise multilaterale Geber als einflussreicher beim Agenda-Setting und nützlicher bei der Politikumsetzung als bilaterale Geber. Die vier Länderfallstudien zeigen ferner, dass der Einfluss der Geber beim Agenda-Setting und ihr Nutzen bei der Politikumsetzung im Großen und Ganzen positiv wahrgenommen werden.

Die handlungsrelevanten Faktoren, die Einfluss darauf haben, als wie einflussreich und nützlich ein Geber von den politischen Entscheider*innen und Praktiker*innen in den Partnerländern wahrgenommen wird, sind auf drei Ebenen zu finden.

Im Einzelnen sind dies (1) die strategischen Entscheidungen über die Zuteilung von Hilfsgeldern und die Auswahl von Ländern (Makroebene), (2) die Einhaltung der Grundsätze der Wirksamkeit der Hilfe durch die Geber (Mesoebene) und (3) das Zusammenwirken zwischen den Gebern und den Partnern vor Ort (Mikroebene).

Die deutsche staatliche Entwicklungszusammenarbeit:

Auf einer Skala von 1 bis 4 liegt die deutsche staatliche Entwicklungszusammenarbeit mit einem Gesamtwert von 2,93 für den Einfluss und 3,18 für die Nützlichkeit im Bereich von „ziemlich einflussreich“ und „ziemlich nützlich“ und ist damit mit den Gebern in einer Vergleichsgruppe von 13 bilateralen und multilateralen Gebern vergleichbar.

Gegenüber den Durchschnittswerten dieser Vergleichsgruppe liegt Deutschland bei der Nützlichkeit im Durchschnitt, bei der Einflussnahme jedoch unter dem Durchschnitt.

Die Gesamtnoten für die Nützlichkeit und den Einfluss Deutschlands liegen bezogen auf alle Politikbereiche, Regionen und Stakeholder-Gruppen zwischen 2,68 und 3,37 und entsprechen im Großen und Ganzen dem Durchschnitt der Vergleichsgruppe.

Deutschlands Gesamtwerte für Einfluss und Nützlichkeit liegen nur für den Politikbereich „Demokratie, Zivilgesellschaft und öffentliche Verwaltung“ unter dem Durchschnitt der Vergleichsgruppe.

Im Allgemeinen sind die handlungsrelevanten Faktoren, die als relevant für die wahrgenommene Nützlichkeit und den Einfluss aller Geber benannt wurden, für Deutschland gleichermaßen relevant.

Insbesondere wird ein positiver Zusammenhang zwischen dem „Festhalten an der Eigenverantwortung“ und dem wahrgenommenen Einfluss beim Agenda-Setting festgestellt.

Die Auswertung der Umfrageergebnisse zeigt für die meisten der untersuchten deutschlandspezifischen Faktoren (z. B. Dauer der staatlichen bilateralen Entwicklungshilfe und Anzahl der Mitarbeitenden im Ausland) keine positiven oder negativen Effekte

auf den wahrgenommenen Einfluss beim Agenda-Setting und die wahrgenommene Nützlichkeit bei der Politikumsetzung.

Ziele der Evaluierung

Phase I

Ziel der Studie war es, hypothesenbasiert Fragen zur Wahrnehmung der deutschen EZ in der Zeit zwischen 2004 und 2013 aus Partnerperspektive zu untersuchen:

• Als wie nützlich wurde die Politikberatung empfunden, die die deutschen Akteure angeboten haben, und hatten individuelle und länderspezifischen Faktoren einen Einfluss hierauf?

• Wie groß war der Einfluss, den die deutschen Akteure den Erfahrungen der Akteure in Entwicklungsländern gemäß auf die Entscheidung in ihren Ländern ausübten, Reformen zu verfolgen (Agenda-Setting), und hatten individuelle und länderspezifische Faktoren einen Einfluss das Antwortverhalten?

• Als wie nützlich wurden die deutschen Akteure aus Partnersicht bei der Umsetzung von Reformen in Partnerländern wahrgenommen, und hatten individuelle und länderspezifische Faktoren einen Einfluss hierauf?

• Verfügten die deutschen Akteure im Vergleich zu anderen Gebern über komparative Stärken (oder Schwächen) mit Blick auf ihre Beiträge beim Agenda-Setting, bei der Politikberatung und bei der Implementierungsunterstützung im Allgemeinen und mit Blick auf spezifische Sektoren (z.B. Umwelt, Governance, soziale Sektoren)?

• In welchen Ländern bzw. Weltregionen verfügten deutsche EZ-Akteure über spezifische Stärken (oder Schwächen) in Bezug auf die wahrgenommene Nützlichkeit ihrer Politikberatung, ihren Einfluss auf die Reformagenda, sowie auf die Unterstützung bei der Umsetzung von Reformen?

 

Phase II:

In der zweiten gemeinsamen Evaluierungsstudie von DEval und AidData wurden die folgenden Fragen untersucht:

Bewertungen von bilateralen und multilateralen Gebern

  • Wie bewerten die politischen Entscheider*innen und Praktiker*innen in den Partnerländern die Unterstützung der Geber in den Phasen des Agenda-Setting und der Politikumsetzung?
     
  • Welche Faktoren erklären die Unterschiede in den Einschätzungen der politischen Entscheider*innen und Praktiker*innen in den Partnerländern hinsichtlich der Unterstützung durch die Geber in den Phasen des Agenda-Setting und der Politikumsetzung?

Bewertung der deutschen staatlichen Entwicklungszusammenarbeit

  • Wie bewerten die politischen Entscheider*innen und Praktiker*innen in den Partnerländern die Unterstützung durch Deutschland in den Phasen des Agenda-Setting und der Politikumsetzung?
     
    • Welche Faktoren erklären die Unterschiede in den Einschätzungen der politischen Entscheider*innen und Praktiker*innen in den Partnerländern in Bezug auf die Unterstützung durch Deutschland in den Phasen des Agenda-Setting und der Politikumsetzung?

Ausgangssituation

In den letzten Jahren haben das Wirtschaftswachstum und die Entwicklung in zahlreichen Ländern mit niedrigem und mittlerem Einkommen sowie die wachsende Zahl der Geber den Partnerländern einen besseren Zugang zu Finanzmitteln verschafft und neuen politischen Konzepten den Weg bereitet. Diese Entwicklung dürfte den Wettbewerb zwischen den Akteuren erhöhen, die politische Konzepte sowie Leistungen zu deren Umsetzung anbieten. Darüber hinaus sollten die Geber wissen, wie ihre Unterstützung von den Partnerländern bewertet wird, da deren politische Entscheider*innen und Praktiker*innen am qualifiziertesten sein dürften, um die angebotenen Unterstützungsleistungen zu bewerten.

Methoden

Phase I

Für die erste Phase der Kooperation zwischen AidData und DEval wurde der 2014 Reform Efforts Survey von AidData als primäre Datenquelle herangezogen, der von einem Team aus Forschenden des College of William & Mary im Sommer 2014 durchgeführt worden war. Die Umfrage beruhte auf einem sorgfältig zusammengestellten Stichprobenrahmen von ca. 55.000 hochrangigen politischen Entscheider*innen und Praktiker*innen, die fünf Stakeholder-Gruppen angehörten und aus 126 verschiedenen Ländern mit niedrigem und mittlerem Einkommen sowie halbautonomen Gebieten stammten. Zu den Befragten zählten im Einzelnen staatliche Bedienstete des Partnerlandes, Mitarbeiter*innen von Entwicklungspartnern, Führungskräfte der Zivilgesellschaft und von Nichtregierungsorganisationen (CSO und NGO), Vertreter*innen des Privatsektors sowie unabhängige Fachkräfte. Von allen, die eine Einladung zur Teilnahme an der Umfrage erhalten hatten, nahmen 6.744 Personen tatsächlich an der Umfrage teil.

Da AidData und DEVal ein besonderes Interesse an der Auswertung der Wahrnehmungen von einheimischen Entscheider*innen und Stakeholdern hatten, die direkt mit deutschen staatlichen Organisationen der Entwicklungszusammenarbeit in Ländern mit niedrigem und niedrigem mittleren Einkommen zusammenarbeiten, wurden öffentlich Bedienstete der Entwicklungspartner sowie unabhängige Personen mit spezieller Länderexpertise von der Analyse ausgeschlossen. Dadurch wurde die Stichprobe auf 4.455 Umfrageteilnehmende reduziert. 1.227 der Befragten gaben an, dass sie Erfahrungen mit mindestens einer der drei im Fragebogen aufgeführten deutschen staatlichen Organisationen der Entwicklungszusammenarbeit gemacht haben, nämlich mit der deutschen Botschaft, der GIZ/GTZ oder der KfW Entwicklungsbank (KfW).

Die Antworten wurden herangezogen, um die wahrgenommene Leistung der deutschen staatlichen Entwicklungsorganisationen bei der Beeinflussung des Reformprozesses in Ländern mit niedrigem und mittlerem Einkommen anhand von drei Indikatoren zu messen:

  • Die Nützlichkeit der deutschen Politikberatung für politische Entscheider*innen und Praktiker*innen im Land.
  • Der Einfluss der deutschen Entwicklungszusammenarbeit auf die Entscheidung einer Partnerregierung, Reformen durchzuführen; und
  • Die Nützlichkeit der deutschen Entwicklungszusammenarbeit bei der Umsetzung von Reformen durch eine Partnerregierung.

Im Rahmen der Analyse wurden Variationen nach Stakeholdergruppen, Regionen und Politikclustern untersucht, um zu erkennen, welche komparativen Stärken und Schwächen die deutsche Entwicklungszusammenarbeit in den Augen der Partner aufweist.

Phase II

Auf der Grundlage der in der ersten Studie gewonnenen Erkenntnisse wurde eine zweite Evaluierungsstudie durchgeführt; diese beruhte auf Analysen des 2017 Listening to Leaders Survey und wurde durch ausgewählte Länderstudien ergänzt: An der Umfrage 2017 Listening to Leaders nahmen fast 2.400 Personen teil. Der Schwerpunkt der Studie lag auf der Frage danach, wie die politischen Entscheider*innen und Praktiker*innen in den Partnerländern den Einfluss der Geber auf die Verfolgung bestimmter politischer Initiativen oder die Nützlichkeit der von den Gebern geleisteten Unterstützung bei der Umsetzung dieser Initiativen bewerten. In einem ersten Schritt wurden die Daten des 2017 Listening to Leaders Survey ähnlich wie die Daten der vorangegangenen Studie ausgewertet, jedoch nicht nur für die deutschen staatlichen Organisationen der Entwicklungszusammenarbeit, sondern für verschiedene internationale Geber. In einem zweiten Schritt wurden Länderfallstudien mit verschiedenen Stakeholdern durchgeführt, um zu ermitteln, wie Politiker*innen und Praktiker*innen die Begriffe „Einfluss“ auf das Agenda-Setting und „Nützlichkeit“ bei der Politikumsetzung verstehen. Die Länderfallstudien bieten außerdem weitere Erkenntnisse dazu, welche Faktoren eventuell erklären können, wie die Geber einflussreicher werden und einen höheren Nutzen bieten können. Darüber hinaus lieferten die Länderfallstudien weitere relevante Faktoren, die im Vorfeld der Fallstudien nicht erkannt worden waren.

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